La lucha ambiental de cara al próximo cuatrienio: La Ley de Permisos-Parte I (periódico Claridad)

El siguiente análisis de parte del periódico Claridad resume los cambios de las leyes ambientales en los últimos cuatro años. Son cambios bien significativos que afectarán el futuro de las luchas ambientales.

La lucha ambiental de cara al próximo cuatrienio: La Ley de Permisos-Parte I

El inminente fin del gobierno del PNP durante este cuatrienio ha provocado mucha alegría entre aquellas y aquellos que valoramos la justicia ambiental y la protección de nuestros recursos naturales. No es para menos. En la foto: Alberto de Jesús (Tito Kayak)
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Publicado: martes, 11 de diciembre de 2012

Por Laura Beatriz Arroyo Lugo* y Luis José Torres Asencio**

I. Introducción
El inminente fin del gobierno del PNP durante este cuatrienio ha provocado mucha alegría entre aquellas y aquellos que valoramos la justicia ambiental y la protección de nuestros recursos naturales. No es para menos. Durante los pasados cuatro años, el movimiento ambiental enfrentó: (1) la cesantía, en virtud de la Ley 7, de un número significativo del personal de carrera de agencias ambientales, y el correspondiente desmantelamiento de las oficinas o divisiones en las que laboraban; (2) una revisión comprensiva del régimen jurídico aplicable a la evaluación y concesión de permisos; (3) el cierre de espacios de participación en los procesos de toma de decisiones ambientales; (4) la evaluación y aprobación expedita de un sinnúmero de proyectos de generación de energía, como el Gasoducto del Norte, los aerogeneradores en Santa Isabel y Culebra, las incineradoras en Arecibo y Barceloneta, la ‘finca’ solar en Yabucoa, entre otros, mediando una declaración de emergencia energética que no sólo restringía significativamente las posibilidades de participación ciudadana, sino que imposibilitaba la evaluación seria y ponderada de estos proyectos; y (5) la eliminación de la reserva natural del Corredor Ecológico del Noreste, y la creación de una nueva “Gran Reserva”, que omitía las partes de la reserva anterior en las que estaban inicialmente propuestos dos proyectos turístico-residenciales de gran impacto; entre muchos otros.

Lo anterior, sin embargo, no significa que la administración entrante represente un alivio para el movimiento ambiental puertorriqueño. De una parte, el programa del PPD, sumado a algunas expresiones de Alejandro García Padilla, apuntan a que algunas de las exigencias del movimiento ambiental serán consideradas. Sin embargo, preocupa el que varias figuras claves en el Comité de Transición y en los primeros nombramientos al gabinete del Gobernador, hayan representado intereses privados posicionados en contra de la protección ambiental. Tal es el caso del licenciado José Andreu Fuentes, Co-Presidente del Comité de Transición, que fue abogado de la empresa hotelera Marriott en el caso en el que la Coalición Playas Pal’ Pueblo defiende la protección de la zona marítimo-terrestre y el acceso a la playa en Isla Verde; de la ingeniera Ingrid Vila, Co-Presidenta del Comité de Transición y Secretaria de la Gobernación designada, que fue una de las asesoras principales del proyecto turístico-residencial Dos Mares, propuesto en los terrenos del Corredor Ecológico del Noreste; y el licenciado Luis Sánchez Betances, Secretario de Justicia designado, quien fuera abogado de San Gerónimo Caribe Project en el caso de Paseo Caribe. El asunto de los nombramientos incide necesariamente en el enfoque que tendrán los proyectos de reforma en materia ambiental durante el próximo cuatrienio, y sobre el tipo de experiencias y procedencias que parece valorar el recién electo Gobernador.

Ante este cuadro incierto, conviene que todos los elementos que componen el movimiento ambiental puertorriqueño –comunidades, organizaciones, activistas, académicos/as, profesionales, individuos– se organicen y den curso a sus demandas frente a la nueva administración. El presente escrito, pues, representa un esfuerzo en esa dirección, en el que identificamos algunos de los asuntos medulares a incluir en la agenda ambiental para este cuatrienio, comenzando con los temas relacionados a la Ley de Permisos. Por supuesto, no pretendemos aquí expresarnos en representación del movimiento o excluir voces o asuntos del proceso de confección de una agenda ambiental para el próximo cuatrienio.

II. La derogación o enmienda de la Ley de Permisos
Quizás el primer asunto en la agenda ambiental deba ser la derogación o la aprobación de una revisión sustancial de la Ley de Permisos. Son varios los aspectos de dicha Ley que necesitan ser atendidos.

A. La ampliación de las normas de participación en la evaluación de solicitudes de permisos
Uno de los cambios significativos de la Ley de Permisos fue la restricción de quienes pueden participar en procesos de toma de decisiones en casos ambientales. La Ley limitó tal participación a personas que han sufrido o se exponen a sufrir daños claros, palpables e inmediatos. Así, la Ley consagraba una visión que no valora o, peor aún, menosprecia la importancia de que los procesos deliberativos en torno a asuntos ambientales de gran impacto cuenten con la participación de todos los sectores interesados.

Las categorías de daño creadas son incompatibles con la idea misma del daño ambiental o ecológico que, por su naturaleza, se manifiesta a través del tiempo y el espacio de manera muy diferente a las categorías de ‘daño’ más próximo con las que los tribunales y las agencias de gobierno suelen trabajar. El caso del calentamiento global, en donde los gases de invernadero pueden permanecer por siglos en la atmósfera e impactar lugares muy lejanos a su punto de emisión, sirve de ejemplo de lo anterior.

La limitación de la participación ciudadana en estos procesos también tiene el efecto de minar la confianza del pueblo en sus instituciones de gobierno. El cierre de estos espacios para diversas organizaciones, que ya parten de la desconfianza que provoca el que sus intereses no estén representados en el Gobierno (véase el comentario anterior sobre los nombramientos del Gobernador), hace que éstas busquen otros espacios para incidir en estos asuntos, tales como la protesta y la desobediencia civil. Además, la restricción de la participación de personas interesadas sólo aumenta la probabilidad de que la decisión que tome la agencia al final no esté completamente informada por todos los elementos que inciden sobre el asunto.

Deben revisarse las normas de participación en la Ley de Permisos para ampliar las bases de intervención y participación en estos procesos. Como punto de partida, pueden integrarse las normas más liberales de intervención dispuestas en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), aplicables anteriormente a estos casos. Sin embargo, la experiencia durante el casi concluido cuatrienio, así como el interés de ampliar las bases participativas y deliberativas de nuestro modelo procesal administrativo exigen repensar los mecanismos existentes de participación de la ciudadanía en estos procesos, de manera que éstos superen una de sus críticas constantes, a saber, que son procesos orientados a justificar determinados resultados, y no a tomar decisiones informadas.

B. La restauración del rol de la Junta de Calidad Ambiental como evaluador del impacto ambiental de proyectos
Otro elemento problemático de la Ley de Permisos fue la reasignación del rol de la Junta de Calidad Ambiental (JCA) como evaluador del impacto ambiental de proyectos a la llamada División de Cumplimiento Ambiental, adscrita a la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe).

La existencia de la JCA, al igual que la Agencia federal de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés), respondió al reconocimiento de que para evaluar adecuadamente el impacto ambiental de determinadas acciones o proyectos era necesario crear una estructura independiente para descargar dicha función. Ello, pues se pensaba que las demás agencias de gobierno no serían capaz de anteponer asuntos de política pública ambiental a sus objetivos programáticos.

La OGPe adolece del mismo mal. La misma está encargada de no sólo pasar juicio sobre el cumplimiento con las normas de planificación, uso de terrenos, construcción y uso de estructuras, sino de crear las condiciones propicias para fomentar el desarrollo de la industria de la construcción de Puerto Rico. Así surge de ambas la Exposición de Motivos y la Declaración de Política Pública de la Ley de Permisos.

Es por ello que resulta imperativo devolver a la JCA su rol como evaluador del impacto ambiental de proyectos, así como la asignación del personal científico necesario para desempeñar tal función. Si bien dicha agencia no ha estado exenta de críticas en el pasado, resulta imperativo que la administración de la Ley que le da vida, la Ley de Política Pública Ambiental, no esté en manos de una división dentro de una agencia diseñada para favorecer intereses contrarios a la protección ambiental.

C. La eliminación de la Junta Revisora de Permisos y Usos de Terrenos y la reinstalación de la revisión judicial al Tribunal de Apelaciones
Uno de los elementos más criticados de la Ley de Permisos fue la eliminación del recurso de revisión al Tribunal de Apelaciones (TA) para cuestionar las decisiones finales emitidas en casos ambientales. En sustitución, la Ley creó la Junta Revisora de Permisos y Usos de Terrenos, una nueva agencia que atendería estas solicitudes de revisión y cuyas decisiones sólo podrían ser revisadas por el Tribunal Supremo (TS).

Desconocemos cómo ha operado la Junta Revisora durante los últimos años. Quizás las vistas del proceso de transición sean un buen espacio para inquirir sobre ello. ¿Cuántos casos han atendido? ¿En cuántos han revocado el dictamen revisado? ¿Cómo comparan esas estadísticas con las de los recursos presentados al Tribunal de Apelaciones bajo el régimen anterior a la Ley de Permisos? ¿Cuánto dinero ha gastado la Junta Revisora en sus años de existencia?

Si bien las respuestas a las interrogantes anteriores condicionarán el debate, sospechamos que será muy difícil justificar la permanencia de la Junta Revisora. En un cuatrienio marcado por la cesantía de cerca de 30,000 empleados públicos, así como el cierre o desmantelamiento de oficinas y agencias, sorprendía la creación de una estructura a todas luces redundante, pues asumía la responsabilidad de pasar juicio sobre asuntos que ya eran revisados por el TA, sin que se redujera el presupuesto o la composición de dicho tribunal. La justificación para ello, se decía, recaía en el rol desempeñado por el TA en la revisión de decisiones ambientales, elemento que atrasaba y, por consiguiente, encarecía, los procesos dirigidos a obtener permisos para proyectos. En ningún momento, sin embargo, se ofrecieron estadísticas que apoyasen tal aseveración en torno al foro judicial apelativo.

En cambio, la eliminación del recurso de revisión al TA provoca algunos problemas estructurales. La creación del estado administrativo, que viabilizó el que la Rama Legislativa delegara ciertos poderes en agencias adscritas a la Rama Ejecutiva ante su incapacidad de atender adecuadamente todos los temas de política pública que le correspondía, descansó sobre varias premisas muy importantes. La primera consistía en que la Rama Legislativa retenía el deber de establecer las pautas y criterios generales sobre las cuales las agencias ejercerían sus funciones. Otra radicaba en que en las agencias habrían más espacios de participación para la ciudadanía que en las asambleas legislativas. Y finalmente, se decía que el desempeño de las agencias administrativas estaría sujeto a la revisión por parte de la Rama Judicial.

La eliminación de la revisión al TA incide sobre esto último. Dado que el TS, el único que actualmente revisa decisiones de la OGPe, por vía de la Junta Revisora, sólo interviene en poco más de uno de cada diez casos que le son presentados, resulta muy difícil que éste ejerza adecuadamente su rol revisor del trabajo de ambas agencias. Es por ello que las leyes que viabilizan la revisión de decisiones administrativas suelen asignar tal responsabilidad a tribunales inferiores. Procede, pues, enmendar la Ley de Permisos para restablecer la revisión judicial al TA en casos ambientales.

D. La revisión de los términos para adjudicar solicitudes de permisos
Además de todo lo anterior, la Ley de Permisos debe ser revisada para insertar nuevas disposiciones en torno a los términos dentro de los cuales se debían atender solicitudes de permisos. Sobre este particular, la Ley estableció un término fijo de noventa (90) días, prorrogable por hasta treinta (30) más, para adjudicar la inmensa mayoría de las solicitudes presentadas ante la OGPe.

El problema de la dilación de las agencias en la adjudicación de solicitudes de permisos fue uno de los más discutidos durante el proceso de aprobación de la Ley de Permisos. Quizás todas las medidas antes discutidas fueron desarrolladas con dicho problema en mente.

Existe consenso en que Puerto Rico debe tener un sistema ágil para la evaluación y adjudicación de solicitudes de permisos. La agilidad, sin embargo, no es la única característica que debe tener tal sistema. Debe ser confiable, transparente, limpio, y riguroso en su evaluación de todos los elementos de las solicitudes presentadas. Ello requiere, a manera de ejemplo, que el sistema cuente con el personal necesario y capacitado para descargar su función y que las personas interesadas en obtener permisos presenten toda la información necesaria para evaluar sus solicitudes. Desafortunadamente, al imponer un término fijo para la evaluación de prácticamente todo tipo de permisos, independientemente de cuán complejas sean las solicitudes, el Legislador sólo parece haber optado por satisfacer el elemento de la rapidez.

Un sistema adecuado de evaluación de permisos debe saber discriminar entre solicitudes de fácil disposición, como los permisos para obras dentro de residencias o estructuras ya construidas o para obras de baja intensidad o poco impacto, y los permisos para proyectos (o megaproyectos) de grandes proporciones o impacto. Visto de esta manera, imponer un término de hasta 120 días aplicable a ambas categorías de permisos no parece tener gran sentido común. Deben revisarse estas disposiciones para no sólo desarrollar un sistema de evaluación de permisos que fije metas temporales razonables, sino también para salvaguardar el interés de que el juicio realizado por la agencia sea el más informado posible.

III. Conclusión
Aunque indudablemente existen otros elementos de la Ley de Permisos que merecen ser reexaminados, como la eliminación de los endosos de diversas agencias, la figura del profesional autorizado, los procesos para la evaluación de querellas, entre otros, nos parece que los cuatro asuntos identificados ameritaban mayor discusión. En las próximas semanas continuaremos con la enumeración de otros asuntos que, a nuestro juicio, deben ser prioridades para el movimiento ambiental durante el próximo cuatrienio.


* Abogada con práctica ambiental.
** Profesor de Derecho y abogado con práctica ambiental.

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